主题演讲 | 白田甜：我国个人债务清理的制度安排及进路选择

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2018年11月30日，个人债务清理国际研讨会在人大法学院举办。本次研讨会由中国人民大学破产法研究中心、国务院参事室金融研究中心、世界银行集团国际金融公司（IFC）、APEC工商理事会（ABAC）、北京市破产法学会共同主办，浙江京衡律师事务所协办，会议聚焦个人债务庭外清理和自愿安排机制构建问题，包括个人债务庭外清理的意义和基本框架、域外经验、程序类型和规则设计、主体角色等具体议题。中国人民大学法学院院长、中国法学会民法学研究会副会长兼秘书长王轶教授，国务院参事室金融研究中心主任刘萍女士，美国富国银行商业分销融资亚洲区负责人、APEC亚太金融论坛金融基础设施发展网络牵头人Christopher Wohlert先生，世界银行集团IFC东亚和太平洋地区金融基础设施技术援助线负责人赖金昌先生出席开幕式并致辞。100余位专家学者、政府官员、法官、律师、会计师、行业协会代表应邀出席会议。

中国破产法论坛微信公众号将陆续推送嘉宾的精彩发言。现在为您推送的是深圳中院公司清算和破产审判庭审判长白田甜在个人债务清理国际研讨会主题演讲全文，如需转载，请联系本公号和作者获取授权，特此说明并致谢。

我国个人债务清理的制度安排及进路选择

深圳中院公司清算和破产审判庭 白田甜

（2018年11月30日）

大家下午好！非常感谢中国人民大学破产法研究中心的邀请，让我有机会回到了我的母校，并且站在了讲台上，特别是看到台下很多我曾经仰望的师长、前辈们坐在那里听我讲，这种感觉好极了！

今天我的身份不再是一名学生，而是一名来自司法实务界的代表。我所在的广东省深圳市中级人民法院是全国案件总量最大的中级法院，跟北京、上海、广州等案件同体量的法院相比，我们只有一家中级法院。但是我们辖区内有10家基层法院，并且其中三家可以排进全国基层法院案件数的前10名，我们一家中级法院承担了所有这些案件的二审上诉和其他的指导性工作，工作总量是巨大的；我所在的深圳中院破产庭是全国法院最早的一家专门的破产审判庭，有24年的历史，并且在过去的很多年中，他是全国法院唯一的一家专门的破产审判庭；我本人今年是当法官的第10年，其中有8年是在执行部门，最近2年是在破产审判部门。基于以上因素，让我有机会站在巨人的肩膀上，站在大量的案例中，站在债务清理司法程序的最末端，回溯关于债务清理制度安排中存在的问题以及思考这项制度的发展方向。所以今天我和大家分享的主题是：我国个人债务清理的制度安排及进路选择。

我的发言分为三个部分：第一部分是大陆地区执行与破产制度的概况；第二部分是以强制执行为核心的个人债务清理机制；第三部分是个人债务清理机制的进路选择。

首先，债务清理在司法程序中主要依靠的是执行和破产两个程序。世界银行2010年出具的调研报告《国际视野下的商业破产体系》中，有这样一段话非常清楚地阐明了执行和破产在债务清理中的关系：强制执行与破产应当被视为一个完整体系的组成部分，它们应当能够顺畅、高效地合力运作。不管是有担保的债权，还是无担保的判决履行，债权人的权利都可以得到充分的保障。债务人要么主动履行，要么就会失去他的财产，资不抵债的债务人将会被进入破产程序，为了保护债权人的，他的所有事务将全部曝光在法庭面前。

根据这一段的描述，我们构建了世界银行的债务清理模型，如图一所示。资不抵债债务人如果没有主动履行的话，根据资产和债务对比的情况，决定进入强制执行还是破产程序。

图二是我们国家现实的状况。

在我国，当发生了债务人不主动履行的情况时，绝大多数案件会首先进入强制执行程序，如这一部分债务人是企业法人的话，那么根据《企业破产法》的规定，它还可以根据当事人的申请向后进入红色箭头的破产程序中。但是大量案件，包括全部债务人为个人的案件，是没有路径向后走的，只能积压在紫色箭头的执行程序中的。我们来看一组数据：

图三是最高人民法院司法统计公报公布的2008年到2015年终本案件比例。红色线条展示出从2012年到2015年，终本案件比例逐年上升。（2016年和2017年的数据没有查到公开信息），2018年根据最高院执行信息公开网的数据，全国法院已经执结的案件是590余万件，2018年10月24日，周强院长在第十三届全国人大常委会第六次会议上就人民法院解决执行难工作情况作专项报告时指出，实践中，无财产可供执行的案件占据执行案件总数的43%左右。这就相当于仅2018年就有250万件案件积压在执行程序中，没有退出路径。

为了应对上述问题，强制执行程序发生了异化，其权能大幅度扩张，这就是我想讲的第二个问题：以强制执行为核心的个人债务清理体系。

域外的强制执行一般是指把财产变现，并将变现的款项交付给特定的债权人，但是这只是我国强制执行体系中的一个环节，我们叫它财产处置，以财产处置为核心，向前衍生出了前执行程序，也就是财产查控程序，向后衍生出了后执行程序，也就是参与分配程序，再向后衍生了庭外程序，也就是惩戒措施。

首先，关于执行程序（财产查控）。根据《民事诉讼法》第二百四十一、二百四十二、二百四十四条的规定，我们对于债务人财产的查控包括：第一，债务人要主动申报财产；第二，人民法院可以依职权查询财产。伴随我国财产登记制度日益完善，现在人民法院已经能够通过网络来查询债务人名下的房产、车辆、银行存款、对外投资股权以及证券信息等。第三，财产保全制度。被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。由此可见，通过这样的制度设计，执行财产查控已经具备了债务人财产清理的基本功能。

第二，关于财产处置。根据最高人民法院2017年1月1日开始施行的网络拍卖若干问题的规定，执行中的财产变现一般通过淘宝网、京东网等网络平台来公开进行。根据最高人民法院信息公开网的数据，截止到2018年11月19日，拍卖总量24万余件，溢价率（指成交价超过评估起拍价的比率）达到了66.1%，总成交金额5523.74亿元，为当事人节省了佣金169.95亿元。呈现出效率高、效果好、费用省三大特点。正是基于网拍优势，目前深圳中院已经开始实行管理人根据债权人会议决议在淘宝网拍卖破产财产，深圳中院管理人网拍上线14个月，成交金额14亿元。执行财产处置与破产财产处置两者之间趋同化的特征日益明显。

第三，执行中针对个人所特有的制度设计——参与分配制度。它是由《民诉法》的司法解释第508条到512条来规定的。在强制执行中，国际上大部分法域采取 “优先原则”，如英美以及德法等欧洲国家。“优先原则”最基本的内容就是先到先得，谁最先采取了查封措施，这个财产就应该是谁的。但正因为我们国家缺少个人破产制度，所以在执行中，就派生出了参与分配制度，打破了“先到先得”这样一个原则，成为了实体法上债权平等原则在执行程序中得以落实的替代性解决方案。当被执行人为公民或者其他组织，并且资产不足以清偿所有的债务的时候，取得执行依据的其他债权人，可以申请参与分配，享有优先权和担保物权的债权人可以直接申请参与分配，无需经过诉讼和执行程序。由此可见，对于已经取得执行依据的债权人来说，参与分配制度已经具备了债权申报和财产分配的类似于破产程序的基本功能。

第四，向后衍生出的庭外措施，也就是惩戒措施。关于惩戒措施，最高院出台了很多配套法律法规，包括《民事诉讼法》第255条以及三个配套的规范性法律文件。

这里重点讲《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，号称史上最严惩戒令。首先要说明一点，该文件标题虽然叫“失信被执行人”，是因为文件是在执行语境下出台的，其实这里的失信被执行人应当是指不能够履行债务并且具有未主动申报财产等情节的这一部分资不抵债的债务人。这个规定是由国家发改委牵头，会同最高院、人民银行、中央组织部、中央宣传部等44家单位联合签署的。共设置了八大类、五十五项惩戒措施，主要是限制设置金融类机构、限制从事民商事行为、限制行业准入、限制担任重要职务（一般是指金融机构、上市公司以及国有企业担任职务），还有限制享受优惠政策和荣誉，这属于身份上的一个限制，还有限制高消费和其他消费行为，高消费主要是指购买高额保险、乘坐飞机、列车软卧，以及一些与资不抵债状况不匹配的，不该享有的消费内容，限制出境等。构成刑事犯罪要承担刑事责任；有关信息也会在公开的平台进行披露，通过姓名和身份证号码可以公开查询。

这个惩戒措施的规定是非常严格的，根据中国执行信息公开网披露，截止到2018年11月19日，一共公布了失信被执行人1246万余人，限制乘坐飞机1580余万次，限制乘坐火车535万余次，失信被执行人中有接近25%的比例主动履行了债务，这也是惩戒措施非常有力的表现。归结为一句话，执行信用惩戒规定非常完善，措施非常有力，但是我们能够看到实际落实的数据只有两点，一个是限制乘坐飞机，一个是限制乘坐火车，可以说还有非常大的空间可以挖掘。

把目前以权能扩张的强制执行制度为核心的个人债务清理机制与个人破产制度进行对比，在很多权能方面，执行制度已经具备了个人破产制度的雏形，需要进一步完善的主要是信用惩戒和债务免除。下一步，一要探索合理的债务免除制度，对于主动诚实申报的债务人，案件终本以后，应当有附条件的终结执行制度。比如，每半年利用网络查控平台对财产进行一次查询，超过四次（或六次、八次），经过两年（或三年、四年），这个被执行人仍然没有财产，可以把他的案件进入终结执行，并解除限制消费和惩戒措施。二要从适用对象、启动程序、监管方式、惩戒内容等各方面进一步落实《备忘录》内容，促进大数据信息共享融合，健全社会信用体系，为个人破产制度的出台打好基础，否则，个人破产制度将成为空中楼阁。

最后我想用四句话来总结我今天的发言：第一，强制执行+信用惩戒+附条件的债务免除构成中国特色的“准个人破产制度”。第二，当前个人破产制度出台的空档期，应当致力于完善信用惩戒制度，健全社会信用体系，为个人破产制度的出台夯实基础。第三，考虑到失信被执行人名单的持续放大，应当稳健推动个人破产制度出台，可以考虑带有商事主体性质的自然人入手，在破产制度、破产文化发达的地区，率先试点开展。第四，“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”，我们需要健全的破产制度，更需要深入人心的破产文化。以实践中准个人破产制度的构建、破产文化的推广倒逼个人破产制度出台，应为我国完善个人债务清理制度的进路选择。

——个人债务清理国际研讨会相关链接——

公号责编：朱琳薇

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